（本圖文轉自「長照罩不罩」：http://0rz.tw/q2WEL）

台灣目前外籍家庭看護工在台人數已破20萬人，當我們家中出現照顧需求時，「請一個外勞仔」成了越來越直觀的反應，相反的卻很少人會研究長照到底可以提供甚麼服務（詳見長照2.0系列專題之二）。然而外籍家庭看護自1992年開始引進以來，算算也不過經過25個年頭，為何外籍家庭看護工會成為台灣解決照顧需求的主旋律呢？

無法停止的人數增長

圖：1992-2016年外籍看護人數
（引自勞動部勞動統計調查，由本會整理繪製）

自1992年《就業服務法》開放引進外籍家庭看護以來，人數就以平均每年約9,000人的速度持續增長。政府曾把它視為問題，推出政策試圖抑制人數。2002年，經建會基於推動照顧產業化，施行「照顧服務福利及產業發展方案」第一期方案，將就業安定費[1]從500調高到2,000元，希望藉此平衡聘僱本勞與外勞的支出差距，並「宣示」加強查核違法使用外籍家庭看護的情形。2006年，接續的第二期方案，要求長照機構評估受照顧者的失能狀況，再由職訓局決定可否申請外勞，希望將這些申請者的需求轉由國內長照體系與照顧服務員提供。

然而政策結果並不理想，外籍家庭看護人數仍持續增加，而長照中心推介的本國照服員、國內居家照顧服務補貼，2008至2014年的本國及照服員媒合率平均約0.1%（詳見表一）。這樣的結果，某方面真實反應了外勞對台灣人來說有多麼好用。但這是為什麼呢？主因有三個：

1. 外籍家庭看護不適用勞基法，因此聘僱成本即便加上就業安定費，仍遠低於本國照顧人力；
2. 家庭聘僱制，人力被綁在家中，隨時都能提供照顧服務，甚至是額外的家事工作；
3. 長照資源缺席，無法提供完整、負擔得起、符合需求的照顧資源。

除此之外，在聘僱外勞方面，又有利益導向的仲介群在其中。他們為了賺取高額仲介費用，往往主動積極地鼓勵且協助潛在雇主聘僱外勞，便利地解決照顧需求。結果就是政策效果有限，長照服務持續停滯，而外勞市場反而越趨蓬勃。

表一、2008-2014年本國籍照顧服務員媒合狀況

（資料來源：我國長期照顧十年計畫101年至104年中程計畫、長期照顧服務量能提升計畫104年至107年）

外籍家庭看護如何好用？

外籍家庭看護自1992年引進以來皆不適用勞基法。勞委會2007年表示「家事勞動」特殊，考慮訂定專門的家事服務法來規範，並承諾將於2010年初提出草案。然而六年過去，草案始終卡關。而蔡英文選前時，再度承諾過要盡速通過喘息服務與家事服務法，但至今也仍未成形。

外籍家庭看護缺乏法律保障勞動條件，是外勞好用的基礎。他們的薪資是契約訂定的17,000元/月，遠低於本國照服員，更低於法定基本工資。而且日、月工時皆無上限規定，因此連勞動部自己的資料都指出，約有三成的移工來台從沒休過一天假[2]。而「家庭聘雇制」則讓個別家庭成為雇主，導致外勞必須住在雇主家中，通常也就是受照顧者的家裡。這兩個因素一拍即合，外勞成了在雇主/受照顧者家中24小時待命、工作的便宜照顧者。甚至人身被雇主掌控的狀況下，沒收手機、限制出入等也時有所聞。另一方面，外籍看護工有約1.4萬人是在長照機構工作。這些人雖適用勞基法，也不會被家庭綁住，但在長照量能不足、機構苦撐的現況下，勞動條件往往也不照法令地向下沉淪。

這些都導致了無休止的照顧悲劇。例如外籍家庭看護層出不窮的性騷擾、性侵案件，或是因雇主很兇、病人打人、沒有足夠的休息時間等沉重的照顧壓力，導致開始對牆講話、虛構人物、不斷訴說重複場景等精神耗弱、失常的狀況。然而如同無數的家庭照顧悲劇，長照資源如果可以長成、介入，這些問題還是可能獲得緩解。那麼，為何台灣的長照制度缺席了呢？

雙軌制、量能不足的長照政策

政府的長照服務可粗分為居家、社區與機構服務，其中民眾需求最大宗即是居家照顧服務。政府委託民間單位訓練的「居家照顧服務員」，從98年至104年共訓練98,462人，但104年實際投入長照服務的人數僅8,368人[3]，約當年外籍看護工數量的百分之四，人力顯然撐不起照顧需求。

同時，根據衛福部的資料[4]，長照於103年底共服務46萬「老年」失能人口中的33.2%。即便這可能是一份不太確實的統計資料[5]，卻都還有66.8%（約31萬人）未被長照承接[6]。而這樣的涵蓋，在服務提供的時數上也是嚴重不足的。以長照的居家服務為例，即便是重度失能者，一個月最多也只能獲得90小時的補助。

這些人力、涵蓋範圍等面向的困境，讓照顧責任落到了家庭、外勞身上，致使外籍家庭看護人數不斷增長。然而導致外勞負荷過重的，不只在於政府的長照資源不足，更是因為台灣建構了一套照顧服務的雙軌制。

照顧服務的雙軌制限制了有照顧需求的家庭，只能在長照服務與聘僱外勞兩者間擇一。亦即，如果我家請了外勞照顧阿公，阿公就不能再使用長照的服務。當兩者攤開比較時，自然只有少數人選擇了相對不好用的長照。同時也導致，外籍家庭看護因為長照的不能介入，而無法找到臨時人力支援照顧服務，難以獲得喘息。

整合統一聘僱

長照資源的破碎，使弱勢家庭繼續摸摸鼻子、自己照顧。而請得起外勞的，雖然制度設計成便宜好用的人力，但也因為勞動條件的惡劣，造成服務品質低落。最終照顧者、被照顧者，乃至整個家庭，都陷入了弱弱相殘的泥淖。

要打破這樣的照顧不正義，政府必須廢除長照雙軌制，將在台已破20萬的外籍家庭看護整合進長照體系，如此一來還能順勢解決照顧人力不足的問題。與此同時，取消家庭聘僱制，並以法令保障外籍家庭看護的勞動權益，才能防止血汗的照顧、提升服務品質。考量至此，以機構統一聘僱外籍家庭看護，再與本國居服員結合、輪替至各個不同家庭中提供一定時數的照顧服務，讓工時、工資有保障，並從個別家庭中脫離；如此照顧品質、人力問題皆能獲得解套，這才會是長照2.0可行的出路。

政府卸責、長照空殼

回頭看這幾天因應印尼的開齋節，台灣政府推出許多慶祝的活動，如台北市長在北車發紅包；勞動部呼籲台灣雇主允許移工請假過開齋節等。在不推動機構聘雇、廢除雙軌制、整合長照制度的情況下，這些慶祝與呼籲看來格外諷刺。

政府不願面對20萬外籍家庭看護，表面上的說法是「將工作機會保留給本地居服員」，實際上是不願扛起責任，讓家庭、移工、本地照顧員持續處於廉價血汗。同時，政府還想在9月的立法院會期處理《長期照顧服務法人法》，將責任推給市場，為機構的合法營利鋪路。如此規劃的長照，真能符合所有人的照顧需求，並負擔得起嗎？還是最終只是一個「空殼長照」，最後只有財團賺飽飽，而多數人還是得仰賴外勞、家庭，導致不止歇的長照悲劇呢？

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長照2.0 系列專題之二》
漲菸稅、拼前瞻，長照悲劇可不再嗎？
http://0rz.tw/B20FK

長照2.0 系列專題之一》吸菸救長照？
http://0rz.tw/csrg9

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[1] 聘請外籍勞工皆須繳交給政府的一筆費用。

[2] 勞動部，「105年外籍勞工管理及運用調查統計結果」http://www.mol.gov.tw/announcement/2099/30635。

[3] 行政院性別平等委員會，重要性別統計資料庫「照顧服務員教育訓練人數」、「照顧服務員人數」。

[4] 衛生福利部，長照顧服務量能提升計(104-107)(核定本) P16。

[5] 將所有服務細項如送餐、交通協助、申請輔具等都列入計算。

[6] 長照2.0將擴大服務對象，納入49歲以下失能身心障礙者、50歲以上輕微失智者、以及55歲以上失能平地原住民與65歲以上衰弱老人。屆時「全部」的失能人口總計是74萬人，又有多少人能被涵蓋到呢？

（本圖文轉自「長照罩不罩」：http://0rz.tw/B20FK）

今天（2017/06/12）是菸稅（再度）漲價的執行日。雖然我們在之前已批評過長照的預算問題（長照2.0 系列專題之一》吸菸救長照？ ），但在菸稅漲價執行日的今天，必須再提一次，以重申我們對政府拿不穩定的機會稅來虛應長照的嚴厲譴責！

除了菸稅這筆「長照預算」，這會期蔡政府在立院加開臨時會，想要闖關的一個大案，〈前瞻基礎建設特別條例草案〉，內容也跟長照稍微有關──在8年總經費約新臺幣8,824.9億元的前瞻計畫裡，編列了84億的「特別預算」於公共服務據點整備[1]，並於106年至109年執行。計畫的三個績效指標為（一）整建684個長照服務據點、（二）整建137個托育及家庭服務據點及（三）整建100個照顧管理中心照管分站。

初步看來，此計畫是為了整建長照的硬體設備，這雖然重要，但是在前瞻計畫編列的預算中，我們卻看不見硬體設施整建的執行是如何被評估。在計畫概要上，僅以簡單的「透過修繕、改建或興建等方式」、「活化既有閒置或低度使用之公有設施轉型設置 ABC 服務據點」、「提供經費予地方政府，增修改善」、「提供經費予地方政府修繕、改建或擴充」等模糊的用詞來說明84億預算的分配與執行。

退萬步而言，就算前瞻計畫顧及了長照城鄉硬體設施的建置，但是回頭看看多年來不斷上演的長照悲劇，當權者該捫心自問：長照制度目前的根本問題，真的只是硬體設施不足嗎？在台灣勞動者面臨「高工時、低工資」、家庭面臨「少子化、高齡化」的當下，我們必須一再檢視，現今政府提供的長照服務，到底做到了些什麼？我們靠個人各戶的縮衣節食、撙節用度，就可以不淪為「下流老人」、可以「老有所終」嗎？

長照服務現況

根據衛福部長期照顧十年計畫2.0的核定本，台灣自1993年便達到高齡化社會的標準，內政部於2017年2月底之統計顯示台灣老年（65歲以上）人口已達到313萬9,397人，占總人口數的13.33％[2]，政府也預估台灣在2018年便會達到高齡社會之標準（14%）。另外，依照2015年政府對失能人口的推估資料，2018年會有80萬的失能人口，到了2031年將快速上升到120萬。此外，台灣2018年時65歲以上人口達到14.6%，平均每6個人就要扶養一個老人，正式步入高齡社會。從上述資料可見高齡化社會（或即將到來的高齡社會）下的照顧議題已非一天、兩天之事。然而，面對日益增加的照顧需求，輪替主政的兩大政黨，到底這一路走來，為人民的長照需求，做了什麼呢？以下，我們先做個簡單的回顧。

（引自長期照顧十年計畫2.0核定本）

（引自104年6月衛生福利部社會保險司長照保險制度規劃簡報）

政府的各種「計劃」

（引自衛生福利部長照政策專區，長期照顧的整體政策藍圖）

自1990年代起政府開始投注資源進入長期照顧，不過是以針對中低收入戶老人的照顧為主，真正開始建構長期照顧體系要到2000年的「建構長期照顧體系先導計畫」以及2007年的「我國長期照顧十年計劃」[3]。2008年政黨輪替以後，馬政府以建立長照保險為目標，原計畫通過的「長照雙法」最後僅在2015年通過「長期照顧服務法」，而長期照顧保險法草案仍待立法院審議，年底行政院核定了三年三百億的「長照服務量能提升計畫」。2016年政黨再次輪替後，蔡政府力推的乃是「長照十年計畫2.0」（2016年9月29日行政院院會通過）。即便走過了諸多計畫，然而更需要進一步檢視的是，在種種計劃之下政府究竟「真正」提供了多少長照服務？

目前的長照服務可大分為機構式、居家式及社區式服務。機構式服務又可分為老人福利機構與護理之家，老人福利機構至2015年4月底時，共有1062所（參見圖1），其中私立小型機構925所（87.09%），財團法人機構110所（10.36%），公立機構15所（1.41%)，公設民營12所（1.13%)[4]。這1062所機構當中（參見圖2），其中養護型機構985所（92.75%），長期照護型機構52所(4.9%)，安養機構24所（2.26%），失智照顧型機構1所（0.09%）[5][6]。若從床位數觀之（參見圖3），私立小型機構提供36711（62%)張床位，財團法人機構提供15866（26%）張床位，公立機構提供2253（4%)張床位，公設民營機構提供4690（8%）張床位[7]。

圖1

圖2

圖3

公立不足 營利當前

從上述資料可以觀察到，老人福利機構當中，私人機構的機構數佔了約97%，公立機構加上公設民營機構數僅佔不到3%的，若從提供的床位數來看，私人機構共提供了將近90%的床位數，而私立小型機構就佔了約62%。私立小型機構在老人福利法上有其特殊之處，1980年老人福利法制定後，雖明文規定老人福利機構須以非營利性質的財團法人設立，但由於當時的市場需求加上政府並未強制取締，使得許多未立案的小型養護機構紛紛成立[8]，隨後1997年老人福利法修法，通融了50床以下的小型機構有條件免辦財團法人登記[9]，被視為對小型機構開啟了營利的門，在此之後小型機構快速成長，為老人福利機構帶進大量營利成分。

另外，機構式服務的護理之家包含公立醫院附屬護理之家、私立醫院附屬護理之家、獨立型私立護理之家。1998年護理人員法施行後，護理之家快速成長，私立護理之家的床數規模逐漸遠超過公立護理之家[10]，截至2015年底，公立護理之家共有52家，私立護理之家已有448家[11][12]。

（引自余尚儒，2014，台灣市場導向長期照護體系的形成：政治經濟學的分析，國立成功大學公共衛生研究所碩士論文，頁65，圖4-15。）

而居家式與社區式服務於1980年代開始發展，主要仰賴民間組織接受地方政府委託辦理，中央政府協助各地方成立照顧管理中心，負責資源管理和分配及監督考核，政府幾乎不投入服務的提供，主要是以提供財務補助為主，十年長照計劃當中大部分的補助項目皆為社區與居家服務[13]，根據十年長照計劃2.0核定本中所提供的統計資料，居家服務為例年使用人數最多之項目、其次為喘息服務，社區及居家復健與居家護理再次之。

（引自長期照顧十年計畫2.0核定本）

政府退位的長照現況

看完了上述資料，或許會令人以為長照服務的提供量貌似足夠，但是，根據中華民國家庭照顧者總會2012年的資料，全國有長期照護需求的家庭約有700,000人，其中由家屬自行照顧者約佔65%（約455,000人）、聘請移工照顧者約佔28%（約200,000人）、機構照顧者約4%（約28,000人）、其餘3%才是政府提供的長照服務，所以，長照服務真正的現況就是由家庭內的家屬和移工默默承擔了超過90%的照顧需求。

長年來，長照悲劇不斷發生。台灣移工聯盟及工鬥團體在蔡政府當選前，即帶著數百件媒體報導的長照悲劇至蔡英文總統競選總部，要求這未來的當權者，面對這一件件因政府退位，導致個別家庭無法承受照顧重擔而發生的悲劇。

然而，在推出長照1.0、2.0，執政已一年的蔡政府，仍然對於這民生必需的基礎建設，無具體建樹。今年4月，看護移工人數更已破24萬。其中機構看護工雖適用勞基法，卻時常負荷超額的病人數量，而家務移工則不受勞基法保障，許多人24小時、365天全年無休在雇主家工作，沒有任何勞動條件保障。去年1月，蔡英文在面對工鬥團體代表時，曾親口承諾會開放聘僱移工的家庭使用喘息服務，讓失能者有替代的照顧人力，增加家務移工得以休假的機會；當時蔡英文也承諾，會優先考慮訂定《家事服務法》保障家務移工的勞動權益，然而一年過去，政府依舊漠視家務移工的血汗照顧處境！

今年5月18日，高雄市一位照顧精神障礙妹妹三十多年的哥哥，因不堪長年照顧壓力而痛下殺手（新聞一）；隔天5月19日清晨，屏東縣的南門護理之家大火，當天值班人力缺乏，造成4死、55傷（新聞二）；前幾天，甚至有長年照顧家人的兒子，因照顧責任在身無法去看病，導致自己吐血身亡的慘劇（新聞三）。到底還要死多少人？發生多少悲劇？對長照很有研究、是蔡政府智囊的林萬億、以及愛護動物、尊重人權的蔡英文，才會真的有感？真的出手作為？

透過蔡政府編列預算的方式、避重就輕的態度，可以看到的是蔡政府似乎無意擔起服務提供者的角色。我們要問，政府的退位、鼓勵長照產業化／市場化，如何面對需要照顧者「買不起」將越來越貴的服務？提供照顧者，又如何能在市場cost down邏輯下「工時減少、工資增加」？而，被市場化制度下逼得無能為力地弱弱相殘的照顧者與被照顧者，如何能夠期待悲劇有終止的一日呢？

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長照2.0 系列專題之一》吸菸救長照？
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[1] 參見行政院核定版《前瞻基礎建設計畫》頁315至318

[2] 內政部最新消息，106年第10週內政統計通報(我國老年人口數首次超過幼年人口數) http://www.moi.gov.tw/stat/news_content.aspx?sn=11735

[3] 余尚儒(2014)，台灣市場導向長期照護體系的形成：政治經濟學的分析，國立成功大學公共衛生研究所碩士論文，頁39-40。

[4] 衛生福利部統計處統計資料。

[5] 同前揭註3。

[6]以下所引述論文資料之機構式服務分類方式，沿用老人福利法1997年修法時之分類。

[7]同前揭註3。

[8] 陳正芬、官有垣(2011)，台灣機構式長期照顧服務組織屬性與政府相關政策演變之探討，社會政策與社會工作學刊，第15卷第1期，頁108-110。

[9] 老人福利法第36條第2項：「經許可設立私立老人福利機構者，應於三個月內辦理財團法人登記。但小型設立且不對外募捐、不接受補助及不享受租稅減免者，得免辦財團法人登記。」

[10]同前揭註2，頁63-64。

[11] 行政院性別平等會重要性別統計資料庫。

[12] 機構式服務尚有退輔會主管之榮民之家，截至2015年四月底約佔所有機構提供總床數的8%，惟僅接受榮民或榮眷之安養與養護。

[13]同前揭註2，頁70-72。

（本圖文轉自「長照罩不罩」：http://0rz.tw/csrg9）

菸稅增加是長照財源問題的解方嗎？

立法院日前三讀通過「菸酒稅法部分條文修正草案」，未來每包菸的菸稅將調漲20元，做為政府推動長照政策使用。然而，以菸稅做為長照的財源，是一個適當的方案嗎？

菸稅做長照，公平嗎？

首先，根據國健署的調查，台灣吸菸者的平均月收入，以2萬到4萬元最多，占38%，其次是月收入1萬至2萬元者，占25%，總共有84%吸菸者月收入在6萬元以下，也就是說，菸稅調漲後，影響最大的其實是中低所得者，而這些人也正是最缺乏長照資源的人，要這些人負擔全民的長照需求，這個機制的公平性顯然有問題，更惡化了貧富分配不均的問題。

其次，政府又稱提高菸價可以降低吸菸人口，姑且不論效果如何，但若提高菸價將導致吸菸人口下降，那麼長照的經費也將減少，這個政策構想顯然是自相矛盾，顯示政府根本還沒開始規劃永續的長照財源計畫，只是先透過剝削吸菸人口來填補當下的經費缺口。

長照經費根本不夠，完整財源計畫在哪裡？

民進黨政府目前計畫的長照經費來源，來自調高菸稅與遺贈稅的稅率，根據財政部的估算，這兩筆調漲的稅金加起來，每年預計可以填補約200億的長照資金缺口，再加上政府編列100億左右的預算，達成「長照2.0」政策每年300億的經費目標。

即使先不說政府一路以來「先污名化抽煙者，而後予取予求」的手段，我們要談的是將台灣的重要社會福利制度—長期照護制度的財源建立在這種非常不穩定（機會稅）的收入之上，是大有問題的。菸稅的提高可能導致菸品的消費下降而使稅收不能達到預期目標，遺贈稅的提高則可能引發富人搶在稅率提高前贈與，或將遺產轉投資至保險等避稅手段，能不能達成政府的目標都還有疑問。從哪裡找錢、找到多少錢，代表了政府為人民提供長照服務、解決人民基本需求的決心，而目前從政府的財源計畫來看，顯然沒有解決長照問題的決心。

再進一步而言，即便達到政府設定的目標，要靠每年300億的經費解決長照問題，仍然是非常不足，OECD國家2015年平均的長照支出占GDP的比例約為1.7%，而台灣若以每年300億的長照支出計算，僅占GDP的0.2%，比起世界上其他面臨人口老化的國家，有一段極大的落差。2006年，瑞典政府花了GDP的3.5%做長照，長照服務提供率，超過40%； 2005年丹麥政府花了GDP的1.95％，2007年約有21%的老年人接受長照服務，90歲以上的服務率高達83%。而目前民進黨的長照2.0，計畫用330億，也就是上述不穩定的菸捐菸稅（及同樣不穩定的遺產贈與稅等），GDP的0.2%，可以提供多少服務呢？

由此可見，調漲菸稅做為長照的財源，非但對於所得的重分配有反效果，而且根本不足以解決長照財源不足的問題。要解決長照財源的問題，政府必須面對台灣租稅負擔率過低的問題，台灣的賦稅占所的比例僅12.8%，幾乎是全球相同經濟水平的國家中最低的，這造成所得分配不均的問題無法被扭轉，更使政府沒有資金投入長照這種公共服務。

在喊著沒有財源作長照的同時，政府另一手卻不但對富人減稅。1990年〈促產條例〉減免了資本家營利事業所得稅、進口稅捐、營業稅、綜所稅、印花稅、契稅、證交稅、體地增值稅；2010年〈產業創新條例〉再度調降稅率％數。2010年到2014年間，因為營利事業所得稅減免而少收的稅收總計約為8,350億。這些向資本家收取的稅收，在景氣復甦時，如同勞工階級的工資，並沒有提高。然而，光是恢復營利事業所得稅到原來的25%、針對房地產持有進行實價課稅等作為，就可以增加將近2%GDP的稅收。

明明恢復向財團收稅，就可以有更充分、穩定的財源為長照所用。然而，國民兩黨都選擇不用，「打蒼蠅不打老虎」地硬是要榨乾抽煙者！所以，國民健康局應該出來說說話，到底，現在是要大家戒菸顧健康，還是要抽煙救長照呢？！我們認為，提高菸稅做為長照財源，既不公平而且根本沒用，政府真正應該做的，是提出公平且充足的長照財源計畫，而不是透過剝削吸菸者來做表面工夫！

日前，副總統當選人陳建仁在埔里基督教醫院的一場談話中表示，民進黨規畫的長照計畫中，將以社區為基礎，讓老人在地老化，並讓社區婦女利用孩子上學的時間到長照中心幫忙，原先各地衛生所配置的社區醫師、藥師、護理師也將整合成為以社區為基礎的健康照顧中心。

社區化、在地老化這些構想是好的，但其成功的基礎仍在於照顧人力的配置與經費的多寡，換句話說，長照規畫可以提出各種完美、理想的模式，但最終要問的是照顧人力哪裡來？長照預算哪裡來？

根據民進黨選前及當選後的文件資料，大多著墨在經費預算，即「長照預算每年編列330億，以稅收支應」。先不論「長照稅」是否徵收得到，稅收支應長照經費的問題是，如果330億的經費無法照顧所有需要長照的人口時，照顧不到的失能人口怎麼辦？自生自滅嗎？

另者，照顧人力更是所有長照政策中最重要的部分，然而截至目前為止，長照人力哪裡來，民進黨執政團隊也避而不談，僅以模糊的方式帶過。譬如陳建仁在埔里基督教醫院的談話，「讓社區婦女利用孩子上學的時間到長照中心幫忙。」這究竟是什麼意思？這些婦女是志工性質？或是彈性工時的照顧勞動者？若是志工性質，豈能義務承擔長期照顧的重要責任，若是彈性工時的照顧勞動者，是否表示未來長期照顧的勞動者將朝向非典僱用？

陳建仁做為一個將要主掌長照政策的人，對於攸關長照計畫成敗的照顧人力，怎麼會講出這樣不明所以的話來？這或許反映了整個民進黨執政團隊無法處理現行個別家庭聘僱移工的長照制度。眾所皆知，過去二十年不管國民黨或民進黨執政時期，聘僱移工看護是解決長照人力的主要對策，也是政府「沒有政策的政策」。累計至今，台灣現在每年依賴移工擔任長照人力的家庭高達二十二萬。在民進黨新的執政團隊準備好好規畫長照制度之時，究竟要如何處理這個高度依賴移工看護的問題？未來還會繼續引進移工看護做為長照人力嗎？若是繼續引進移工看護，她們是受僱於個別家庭或是社區長照單位？

上述這一連串提問，是政府規畫長照制度時無法迴避的問題，其實也是長照制度最核心的關鍵問題。也許民進黨在選前為顧及選票，不能把話講清楚，但若選後仍不能有魄力地面對這個核心問題，持續在長照人力的問題上蒙混瞎說，這可能將是極需長照制度的台灣社會的悲劇了。

（原文刊載於自由評論專欄：http://talk.ltn.com.tw/article/breakingnews/1640544）

到目前為止，政府提供的長照服務，僅佔70多萬照顧需求的1成不到。如何增加服務涵蓋率，確實是長照政策應被關注的重點。執政中的國民黨開出了1100億、即將執政的民進黨開出了330億，兩大黨都表示預算的增加將是「增加服務規模」的基礎。但是，錢多服務就一定會多嗎？兩黨如何分析問題？有打算面對問題嗎？

增加服務涵蓋率，確實是長照政策應被關注的重點。執政中的國民黨開出了1100億、即將執政的民進黨開出了330億，兩大黨都表示預算的增加將是「增加服務規模」的基礎。但是，錢多服務就一定會多嗎？（TIWA提供）

勞動條件問題：照顧勞動條件血汗

2012年《新新聞》，「根據《長期照護十年計畫成果》，居家服務就業人數十年來只增加三千餘人」

2014年《工商時報》，「政委馮燕說，過去5年培訓5萬名長照服務員，但留任只有22％左右」

2014《中國時報》，「衛福部社家署7月起調漲照顧服務員時薪補助20元，成為200元，市府更加碼補助至250元，不過2個月來，全台照服員並未增加」

這種照顧需求大於服務供給的狀況下，培訓完成的照服員又不願意就職的現象，不見兩黨有分析及解決方案。

另一方面，兩黨刻意迴避的是，目前提供了3成照顧需求的家務移工在長照服務中的位置。家務移工人數從2007年民進黨「大溫暖」計畫的16萬人，到2015年國民黨「長照十年」的22萬人一路增加。家務移工，工時長、無休假。更重要的是，對於需要照顧的家庭來說，薪資低於基本工資的家務移工，不但廉價、好管好用，申請也越來越方便。所以，有需求又聘的起的家庭，誰會願意去申請程序複雜且不敷需求的「長照服務」呢？開放越來越多的家務移工並維持其血汗的勞動條件，似乎是兩黨解決長照服務心照不宣的共識。

從事第一線服務的家務移工勞動條件血汗；本國照顧服務員面臨著時薪制、收入不穩定、工作機會不穩定的壓力；在機構提供服務的勞工（越來越多是外籍看護工）則面臨1人得同時照顧20、30床的沈重工作量。甚至在政府部門工作的「照管專員」，也是1人得負責數百件個案，人力多為約聘，僅有少數正式人員，在升遷與薪資待遇都沒有合理管道。

開放越來越多的家務移工並維持其血汗的勞動條件，似乎是兩黨解決長照服務心照不宣的共識。（TIWA提供）

提供照顧的勞動者勞動條件血汗，如何提供好的照顧品質？而這些勞動條件問題，也不見兩黨解決方案。

市場化問題：需要照顧的勞動者有錢才有選擇

老夫殺了長期臥病的老伴、失業子悶死病母後上吊、不想拖累子女七旬翁選擇自焚亡等等，越來越多的長照悲劇，不但反應了政府提供的照顧資源不足，更顯示個別家庭的照顧重擔越來越沈重。

市場化的長期效應就是劣幣驅逐良幣、勞動者愈趨負擔不起。將來，有錢人老了，可以符合人性地有所終；沒錢的勞動者老了，只能個別家庭承擔。（TIWA提供）

各黨一邊強調發展居家、社區、機構、走動式照顧以符合民眾需求，另一邊卻都以財源不足為理由，努力要將長照服務市場化，免除國家於照顧責任。市場化或許可以在短期內提高服務的供給率，滿足4年一任的執政黨需求。但是，依據德國、日本、韓國等長照經驗及台灣服務業的市場化經驗來看，市場化的長期效應就是劣幣驅逐良幣、勞動者愈趨負擔不起。將來，有錢人老了，可以符合人性地有所終；沒錢的勞動者老了，只能個別家庭承擔。

政黨為了選票，可以包裝政策、避重就輕。然而，在照顧過程中，不論是照顧者或被照顧者，都應該被當完整的人來對待，不應該有人遭到剝削、被犧牲，這才是一個有正義的照顧體系。

在剩下不到40天的大選，哪一個政黨？哪一個總統候選人可以告訴我們，『照顧正義』在哪裡？

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所以，白話文就是，時間還沒到，等法人法通過後，保險業才能正式介入長照機構的經營。

政府往往以長照服務不足，來合理化「市場化」、「營利化」的傾向，讓人民誤以為開放市場、導入營利事業是當前不得不的選項。然而世界各國每個「市場化」的例子，早已敲了警示的警鐘，不知為何政府充耳不聞？（資料照，記者羅沛德攝）

上述的修法方向，正是把台灣嗷嗷待哺的長照體系帶進死胡同。政府往往以長照服務不足，來合理化「市場化」、「營利化」的傾向，讓人民誤以為開放市場、導入營利事業是當前不得不的選項。然而世界各國每個「市場化」的例子，早已敲了警示的警鐘，不知為何政府充耳不聞？

其他國家，開放長照營利化、市場化之後，都出現了「劣幣逐良幣」的現象。

要維持品質的非營利機構，在與營利機構的競爭壓力下，往往不堪負荷而退出市場，導致營利業者壟斷長照服務，進而操控價格、削減勞動條件。對營利業者來說，看待每個長照需求者，不再是「人」，而是「利潤」，無利可圖的個案就只能自生自滅，長照將走向「區域不均」和「階層化」的體系。

此外，市場化的長照體系，也必須面對各種層出不窮的逃稅詐保弊端，面對這些負面案例，政府官員的回應往往是：「我們會有嚴格的監督機制。」怎麼做呢？政府現在連某些品質低落的營利式小型（49床以下）老人福利機構都管不了了。

台灣長照體系的建立長期陷入了一個困境：人力不足，連帶著服務無法普及。

衛福部的規劃裡，要用僅僅6萬的長照人力，照顧78萬的需求人口。目前政府培養了十幾萬的長照人力，願意投入長照服務的卻只有兩成，主因是工作不穩定，勞動條件也不好。政府一頭熱的培育人力，卻不思提升長照工作者的勞動條件，是本末倒置的思維。同樣的政策邏輯也出現在蔡英文的「長照2.0」將「外籍配偶」列為主要的培育對象，卻沒有具體提升勞動條件的方案，意圖藉由可以接受低勞動條件的族群，來從事長照服務工作，同樣是本末倒置。

在長照體系發展緩慢的狀況下，政府取巧的作法，便是開放家務移工。在台灣有22萬的家務移工，承擔了長照的三成需求，不管是現行的「長照十年計畫」，還是未來的長照服務，都沒有將這些家務移工納入長照的打算，好像這群人在長照裡不存在，22萬的照顧勞動者「被隱形」了。

政府培養了十幾萬的長照人力，願意投入長照服務的卻只有兩成，主因是工作不穩定，勞動條件也不好。（資料照，中央社）

對政府來說，「引進家務移工」比起「發展長照體系」簡單的多。

政府把長照的如意算盤打在家務移工的血汗勞動條件之上，這些家務移工不受《勞基法》保障，月薪15840元、平均工時14個小時以上、24小時待命、沒有私人空間、無法自由轉換雇主，來台必須繳交鉅額的仲介費，而且有近半數三年沒有休假。

不論是現在或未來的政府，如果有心要建立普及、平價的長照體系，第一步就是看見這些長期以來「被隱形」的家務移工，開放聘用移工的家庭可以申請政府的居家服務；第二，改善長照工作者的勞動條件，才能吸引更多人投入長期照顧工作，第三，讓家務工受到《勞基法》的保障，與本地居服員互相補充，在有保障的勞動條件中工作；最後，當本籍、外籍長照人力能夠互相搭配、足以因應需求時，逐步讓「家庭聘僱」制度落日，由政府或機構直接聘僱長照工作者，才能提供穩定、普及且平價的照顧服務。

很可惜的是，目前最有政治實力的國、民兩黨，對於長照困境都了然於胸，卻都不願意正視「勞動條件低落」和「家庭聘僱制度」的問題，甚至在「開放營利」的態度上如出一轍。我們看著國、民兩黨提出空泛、口號式的政見，要如何期待穩定、普及且平價的長照？

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最後並呼籲老年人本來就應該獨立，以「一起找出路」這句話做為整部片的結尾。

這樣的溫情牌，對於辛苦工作一輩子的基層勞工來說，心裡真正的OS恐怕是：「張忠謀這樣的大資本家，究竟跟我要的安穩退休生活有什麼關係！」當各界都將長期照顧當成未來政府極為重要的政策，並且視為政府的重要責任時，宋楚瑜驚人的反其道而行，將政府責任直接減至最低。

攤開宋楚瑜的長照政策，關於長照財源的部分，宋楚瑜提出了所謂的合併勞保、公保、軍保、國民年金，成立所謂的「超級基金」，進行全球的策略性投資。實際上，勞工的退休金作為一種社會保險制度，普遍認為是薪水「延遲給付」的概念，就是屬於勞工自己的薪資所得，只是到了退休之後才給付給勞工。

但是，國民黨在2012年，將保障勞工的老年退休金，徹底變成資本市場投資、炒作的銀彈。顯然，宋楚瑜覺得國民黨玩得不夠徹底，決定將四筆基金合併成為更大的資本，同時還提出「政府最終責任制」：當基金嚴重虧損，政府還是會拿人民繳納的稅來補貼。所謂穩定長照財源，說穿了，其實就是政府要玩更大的資本，賺更多的錢，而虧損的風險則交給繳稅的年輕勞動人口負擔。

當政府把長期照護的責任全部丟給個別家庭或外籍看護工去承擔，我們看到的結果，就是許多外籍看護工，平均工時超過17個小時，超過一半的看護工3年來從未休假，這樣「血汗長照」的狀況，不論是家庭照顧者本身，或是外籍看護工，在精神和體力上都是極為巨大的負荷。（資料照，記者陳祐誠攝）

其次，宋楚瑜提出「鼓勵三代同堂」、「以家庭照護為主，機構照護為輔」的長照體系。台灣目前需要長期照護的人口達78萬人，這些需要照護的78萬人之中有60%，目前已經是由家庭成員自己照護，而超過30%以上，則是由個別家庭聘請外籍看護工照護，而國家長照資源負責的比例竟然不到10%。明顯的，不論是力推「三代同堂」或是「家庭照顧」，幾乎和目前現實情況相差無幾。

然而，當政府把長期照護的責任全部丟給個別家庭或外籍看護工去承擔，我們看到的結果，就是許多外籍看護工，平均工時超過17個小時，超過一半的看護工3年來從未休假，這樣「血汗長照」的狀況，不論是家庭照顧者本身，或是外籍看護工，在精神和體力上都是極為巨大的負荷。

長期照顧制度的核心，除了財源外，最關鍵的是人力。

如果宋楚瑜和藍綠兩黨一樣，始終迴避現在根本缺乏長期照護人力的現實，也根本不敢面對外籍看護工被制度長期剝削的問題，繼續沿用個別家庭聘僱看護工的模式，將移工排除在長照人力之外，不論財源和體系怎麼規劃，只要人力不足，終究只是空殼長照，血汗長照情況將永遠不會有所改變，我們也根本看不見宋楚瑜長照的出路究竟在哪裡。

回到長期照顧政策最根本的初衷：究竟有多少人需要使用長期照顧？而這些需要長期照顧的人，究竟是這個社會階層裡面的哪些人？試問，難道最迫切需要的會是宋楚瑜嗎？又難道會是像張忠謀這樣的資本家嗎？

畢竟，你我都不是宋楚瑜，也不會是張忠謀。對於辛苦工作一輩子準備退休的基層勞工來說，宋楚瑜的「第二人生」實在是離人民的生活太遙遠了。

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勞動部於於『菲越印泰，鄉聚桃園』4國節慶活動中，特別安排『致贈外籍勞工服務貢獻紀念品啟動儀式』，未來外籍勞工出境返國前，將可收到勞動部所致贈的紀念品及感謝卡，以表達我國對外籍勞工的感謝之意。（勞動部提供）

移工對台灣有多少的貢獻，是有目共賭的，台灣的公共建設、3D產業、老人及身障者的照顧、漁業，四處都可見到這些移工辛勤的身影。我們是應該感謝他們，但不是僅做表面。形式上的感謝是空泛的，該怎麼做才可以讓他們在辛勞的貢獻背後，有個合理的工作條件及平等的對待，才是重要的。

就在一週前，辦公室接到了一通讓人糾結的電話。電話的那頭是一個來台工作八年的印尼籍勞工－安娜，安娜用流利的中文說，她照顧阿公已經八年了，阿公中風24小時需要有人陪伴左右，但就在九個月前，她開始沒領到薪水。阿公有四個兒子，都很少回家。之前，安娜的薪水是用阿公的積蓄支付，阿公兒子會多少給一點她和阿公的生活費。但有一陣子了，都連絡不上阿公的兒子，眼看要斷炊了，生活費沒下落…，她不知道該怎麼辦，她也放不下阿公，生活陷入困境。

經過勞工局的介入，阿公的兒子還是避不見面。只好等待社會局安置阿公後，安娜才可放心再找另一份工作。只是，積欠九個月的薪資，就不了了之了。

長期以來受照顧者的照顧責任已經轉嫁並依賴到移工身上，對於弱勢者家庭對移工的這份依賴感，已經讓移工成為每個家庭裡不可或缺的人力。但長期的貼身相處，造成了移工在情感的牽絆下，持續被剝削的情況。對於24小時居住在雇主家的看護工而言，對受照護者的責任是難以清楚劃分的。但不代表看護工可以像機器人般24小時不停的工作。

對於24小時居住在雇主家的看護工而言，對受照護者的責任是難以清楚劃分的。但不代表看護工可以像機器人般24小時不停的工作。（資料照，中央社）

看護工應該有明確的工作時間、合理的休假、公平的薪資和基本的法令保障。但二十幾年來政府都未立法保障家庭看護工，讓看護工持續在一個血汗的情況。而當雇主有困難時，亦未有合理的支持系統來輔佐受看護者家庭。台灣在沒有建全的社福來支持有需求家庭的情況下，開放個別家庭可以聘僱外籍看護工，變向將政府應該有的照顧責任丟給個別家庭去承擔。TIWA已經處理過好幾個，因個別家庭無法承擔，獨留移工與受照顧者自身自滅的個案。

近年推動的長照法立法，是政府建全社會福利制度的重大事項，在人口老化快速成長的背景下，思考如何建全社福、解決受看護者問題的同時，應該將目前二十幾萬名外籍家庭看護工，納入長照機構人力。

個別聘僱的不合理勞動條件不再存在，讓有需求的家庭能夠被滿足，這才是對外籍看護工實質重要的事。勞動部送上的『中華民國中心感謝您在台灣的服務』鑰匙圈，才不會是一個諷斥且不堪的回憶。

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我們要問的是，長期照護制度的建立，真的僅是喊價問題嗎？

據衛生福利部「國民長期照護需要調查」推估，2016年全國失能人口約有77萬，其中老人占66%，2021與2031年失能人口將達87萬與118萬。而依據官方資料（先不論其有無不實誇大），至2013年10月底，長照十年服務人數佔全失能人口數約為17%、佔老年失能人口數約為29%。這麼低的服務比率，在各政黨的政見中完全不見檢討或討論，但各黨卻可信誓旦旦地提出預算！這些預算的計算基準為何？難道是以如此低落的服務涵蓋規模做為計算基礎？！

各政黨為了解決台灣失能人口持續增加、人口高齡化狀況等問題，紛紛端出高預算的長照政見，但長期照護制度的建立，真的僅是喊價問題嗎？（資料照，中央社）

政府的服務規模這麼小、這麼不充分，不光是受照護人的需求無法被充分滿足；另一方面受苦的，則是近年我們頻頻看見的、各式各樣的照護者身心狀況都開始出問題…醫生每週工時超過100小時、護理師吊著點滴照顧病人、家庭照顧者更有年邁老公殺死久病老婆、失業兒子殺死久病老媽等悲劇、包括我們服務的家務移工，除生理被虐的案件外，近年來更增加了精神狀況問題的案件。這一樁樁悲劇、血淚，不正是照顧者以其生命血淋淋地控訴政府不應在照護責任上退位嗎？！

政府的服務規模這麼小、這麼不充分，不光是受照護人的需求無法被充分滿足，連帶醫護人員、家庭照護者以及家務移工都是受害者。（資料照，中央社）

然而，以執政為目標的參選政黨們，「把預算喊高喊大聲、對人力問題卻避而不談」的態度，到底是要怎麼解決以下舉例的問題呢？－衛福部提高了照服員時薪，照服員流動比率卻仍是居高不下？結訓的照服員，進入職場後，選擇真正從事照服工作者，比例仍不到3成？長照執行了近10年，勞動部仍然以放寬家務移工／奴工的申請回應民眾的需求？2015年較2008年，24小時待命、全年無休的「家務奴工」人數成長37.4%？參選的政黨們，你們同意台灣的長期照護制度建立在血汗之上嗎？將預算喊高解決的了這些問題嗎？！

照護，是政府不能推託的責任！照護人力則是其中的關鍵問題。參選的政黨們不能閉上眼睛就裝作看不見！

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還記得伊斯蘭齋戒月移工聚集台北車站的新聞嗎？移工勞動權益的問題早不是新聞了，這些長期的問題，只因你我都不是移工而逕遭忽略。（記者張嘉明攝）

解決外籍看護工休假的問題真的那麼困難嗎？若不從所謂「外勞休假，會結交壞朋友，會逃跑，所以最好不要給外勞休假」這種很低層次的角度來看的話，外籍看護工休假到底會造成雇主甚麼困擾呢？

一是外籍看護工休假雇主必須找替代的照顧人力（譬如家人要自己照顧，或另聘臨時看護工），二是若找不到替代人力，受照顧者將無人照顧。而多年來外籍看護工的主要雇主團體們，即以「外勞休假將使受照顧者無人照顧」為理由，堅持必須先保障受照顧者人權才能談外籍看護工休假權問題，因而形成弱弱相殘的局面，而政府也樂得以「社會沒有共識」為由，繼續無視外籍看護工休假人權被剝奪的慘況。

然而，這個弱弱相殘的局面並非無解，只要政府稍微更動一下行政法令，即可輕易解套「外籍看護工休假將使受照顧者無人照顧」的僵局。照理說，外籍看護工休假時，若家屬無法接手照顧，應該可以申請政府的長照資源填補照顧空缺，不管這個長照資源稱作為「喘息服務」或是「居家照顧服務」。

政府立的排除條款，讓外籍看護工更沒有休假的討論空間，因為一旦他們休假，被照護的對象就無人可照護。（記者張嘉明攝）

但荒謬的是，在目前政府提供的僅有的長照服務中，包括中央政府層級的「失能老人接受長期照顧服務補助辦法」、「失能身心障礙者補助使用居家照顧服務計畫」，或是各地方政府提供的喘息服務規定等，都有明確的排除條款：「已聘僱外籍看護工者，不得申請服務」。由於這項排除已聘僱外籍看護工者不能使用政府的長照服務，一來使得外籍看護工的雇主可能因此真的找不到替代人手照顧，二來也使得雇主振振有詞的以受照顧人無人照顧為由，反對外籍看護工休假。

解決這個「外勞休假VS.受照顧者無人照顧」的矛盾，其實只要政府小小作為即可迎刃而解：取消已聘僱外籍看護工者不得申請政府長照服務的規定。換言之，外籍看護工休假時，雇主即可申請政府長照人力接手照顧，不必擔心受照顧者會沒有人照顧。

365天全年無休的外籍看護工，休假的問題真的那麼難以解決嗎？其實若把移工當一般勞工看，配合長期照護的輪替，一來保障移工勞動權益，二來提供國內照護市場，豈不雙贏？（記者張嘉明攝）

當然這項規定可能會增加一些政府經費，譬如依據「十年長照計畫」中居家照顧服務的經費補助，每小時補助180元；喘息服務則為每日照顧費1000元。所需經費的多寡取決於有多少雇主給予外勞休假之後而申請這些服務？

而這些增加出來的政府所需經費由那裡支付？我們認為收取雇主聘僱外籍勞工而繳交的就業安定基金最應該來支付這個項目，一是就業安定基金本來就是聘僱外籍勞工的雇主所繳交，用來解決雇主支付外勞休假時的臨時人力工資，完全合理；二是外勞休假之後所需的照顧人力缺口，可創造本地看護勞工的就業機會，完全符合就業安定基金的設置用途。

外籍勞工的休假人權，已拖延十來年了。而其他權利，比如近日就業服務法中欲修改的「三年出國一日」，都需要大家的關注。（中央社）

修改行政法規讓聘僱外籍看護工的雇主，也能使用政府的長照服務，不僅可為拖延十幾年未能解決的外勞休假人權解套，更重要的是外勞休假之後的人力缺口，若由本地看護工介入，不僅可創造本地勞工就業，也能具體的提高政府長照服務的使用率，為長遠的長照制度展開鋪路的實踐機制，可以說是一舉數得的政策方向。

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