chunhuaiThe Demise of Guest-Worker Program?
–The comparison of Taiwan and German Guest-Worker policy
作者：龔尤倩**
摘要
歐洲封建時代與歐洲殖民擴張時期，封建地主與殖民者尋覓新的勞動形式，隨著英奴隸制度在1838年正式被廢除，曾與奴隸制度並行的苦役契約工 ( Indentured servants /servitude) 也在1917年被英國廢除。二次大戰後的客工，成為資本社會進程中一種新型的奴隸形態。它允許廉價工資制度化，使工人充分滿足資本市場的需求，這群人在社會上既無權利也無種族平等的可能，族群分化，同時也削弱這些得以保護勞工的社會運動及工會組織。
在不同的歷史時空，台灣和德國對於外籍勞動者採行了客工制度，而非長期居留式的移工政策。台灣政策制定者擷取1955-1973年德國的客工制度，然而，因為家庭團聚政策與國際組織的倡議，還有資本家與宗教的作用，使得德國的客工成為了長期居留者；客工成了移工，在德國成了歷史發展的必然結果；在台灣成為政策制定者極力要避免的現象。然而，經過十五年的台灣客工政策，實務中反映出台灣客工制度的問題結構造成外勞處於奴役的狀態；2002年，台灣政府允許外勞的工作居留延長至六年，跡象顯示奴工式的客工將可能成為長期居留狀態。而德國的例子說明了，國家認同可以隨著社會現實而轉化為承認包容多元族群。藉由歷史的追溯與比較，筆者試圖還原對於德國移工由「工變成民」的脈絡，並闡述家庭團聚、國際組織等政策所扮演的關鍵。當然，台灣與德國的比較，夾雜在太多不同脈絡下，很多切點值得再深入的研究。
Abstract
In different periods, Taiwan and Germany adopted a guest-workers program, but not a policy of permanent immigration. Taiwan started its temporary labor migration program in 1990s, while Germany ended it own program in 1973. In designing its migration policy, Taiwan had in mind the “guest-workers” model of Germany. However, aware that migrants in Germany eventually remained as permanent residents, Taiwan decided to avoid such outcome and adopted a rigid control policy towards migrants. Nevertheless, after 15 years of such policy, there are signs that it is not working as intended. Various adjustments had to be made for a progressively longer residency for migrant workers.
This paper contends that a strict temporary migration program in the end is not sustainable in Taiwan as it was not in Germany, we do not see any changes occurring soon. Obviously, the comparison between Taiwan and Germany is an imperfect one, under many aspects, there are still valid points that can illustrate the issues.
關鍵字: 客工(Guest Worker)、家庭團聚(Family Reunion)、長期居留 (Permanent Status)、移工( Migrant Workers )、超國家組織 (Supra National Institution)
第一章 1955-1973德國的客工制度
政策背景
第二次大戰後，德國慘敗，全國由美、法、英、蘇四個國家分治。二次大戰後開始的冷戰，展開以美國為首的西方集團（即北大西洋公約組織的成員國）和以蘇聯為首的東歐集團（華沙公約組織的成員國）之間在政治和外交上的對抗。美國希望推動歐洲統一與自由貿易以阻擋蘇維埃政權，同時希望歐洲經濟夠穩定以進口美國商品。
戰後的歐洲百廢待舉，於是美國提出馬歇爾計劃 (歐洲重建計劃)，1947-1951 四年內美國提供了130億美元 (相當於2006年的1300億元美金)，歐洲送科技人員至美國取經，同時也有許多美技術人員至歐洲。馬歇爾計劃重建了一個良好的歐洲經濟體系，從而減少了極左勢力在西歐的擴張。對歐洲來說，經濟援助結束了資金短缺，刺激了對戰後重建的投資。對美國來說，該計劃解決了生產過剩的問題，增加了美國對外出口。
在這樣的背景之下, 西歐英荷法等重要國家為經濟重建及彌補戰時損失之人力，開始積極引進外籍勞工，實行客工制度1。西德則是這幾個國家中較晚引進外籍勞工者，因為來自東德及其他蘇俄附屬國家之難民尚堪以提供內部之勞動力，直到 1950年，德國的就業率幾乎達到百分之百。德國資本家開始提出外籍勞工的要求，並威脅出走；馬汀歸納當時的德國，還有固定匯率制度吸引外資繼續投資德國以及人口結構改變導致勞動力不足之因。當時，德工會強烈反對外籍勞工的引進，在多次談判，以及德官方保障由國家介入招募外勞程序，還有本外勞同工同酬的保證下；1955年，德國首先與義大利政府簽訂雙邊移工協定；1960年，與西班牙政府、希臘政府；繼之，1961年，土耳其；1964年，葡萄牙；1968年，匈牙利。在 1956年，這類外籍勞工人數不到十萬人，但到 1966年即激增十三倍，而到 1973年中期，更增加兩倍至二百六十萬人之多，這種一年增加近五十萬外籍勞工之速度，堪稱是戰後歐洲最具規模之勞力移動 (Martin, 1995) 。
1955—1973 德國客工政策
第二次大戰期間納粹德國的奴工政策，堪稱是德國客工制度的前身。在1939-1945第二次大戰期間，德納粹使用大量戰敗國的奴工以及佔領區的俘虜，共計有770萬人以扶植其重工業發展。
在1948-1961(柏林圍牆建立)間，有380萬來自東德的難民進入西德，他們成了西德工業重建的生力軍，提供了勞動力，對於西德而言，他們不旦提供了勞動力同時也象徵了對於東德共產制度的唾棄，這一群近百萬德裔人(Ethnic German)因1949年的公民法而享有公民權。1961年，柏林圍牆的建立，冷戰開始，中斷了這些作為勞動力後備軍的德裔人來源。
德國客工政策，主要就是要透過限制移工的居留時間以避免移工成為移民。一開始移工只被允許一年的時間。政策制定者以為經過一、二年，大部分的移工將離開德國，但是始料未及的是，客工政策並不符合資本家的利益，資本家不希望過度流動的勞動力以節省引進成本與訓練，移工本身也想多賺錢以匯款給家鄉。
在一九六○年代末期，幾個現象已經大致底定，德國的外國人口戲劇化增加，德國經濟寄託於這批移工成為事實，移工已經成為德社會上長期居留者。
國際公約與規範，使得德國的政策上必須要延長移工的居留並且支持家庭團聚政策；結果，1968年有100萬的移工，1900萬外國人口居留在德國；1957年的羅馬條約建立了歐洲經濟共同體，也促進1968年共同體成員國可以在歐體任一國自由工作，於是義大利、西班牙等客工終究不再是「客工」，他們可以順理成章的留在德國 (Martin,1995) 。
八○年代 長期居留與獎勵離境
1973年，石油危機，德國政府率先實施門戶緊閉政策，不再輸入移工；同時藉以平息國內日趨升高的種族衝突。西歐其他國家也紛紛跟進。一九八○年代，城市郊區的貧窮問題還有社會的失業問題，使得移民族群成為眾矢之的。八○年代，鼓勵客工離境與融合境內客工成為德國內政兩個最重要的課題。
1983年，德國政府採用法國模式開始鼓勵移民回歸母國，德國政府提供返國獎金、提前支領勞工退休金、家庭補貼金等優惠措施；結果外籍人口數目自1982年的470萬降至1985年的440萬，但於1986年又回升至450萬 （Castles, 1985; Martin,1995）；升高的外籍人口成為社會問題的代罪羔羊，排外情結使得社會衝突不斷，德國政府不得不開始針對外國人展開一連串融合 (Integration)的政策。綠黨開始倡議將稱呼外勞的Gastarbeiter (Guest Worker) 改為 Auslandische Mitburger (Foreign fellow citizen)；德國政府於1981年承認外籍人士有組織權，政府並主動協助外籍人士建立屬於他們自己的組織；當時移工參與工會組織達34%，甚至高於本地勞工 (Vermeulen,1997)。
統一後的東西德
柏林圍牆倒塌後，1989、1990年分別將近有390,000東德人遷移至西德；社會普遍對於無法控制的移民潮心生恐懼。其實，豎立二十多年的柏林圍牆並未阻?由東方移至西方的移民潮，在1961-1988年間，就有616,000德裔人 (Aussiedler)遷移至西德。這些人被視為是德國後裔，德國政府給予大批資源，諸如房屋補助、遷移交通補助，還有社會保險以協助他們融入德國社會；因為1973年的門戶關閉，難民成為變相經濟移民的另一個管道。而這樣的優惠補助，直到1989年新的政治情勢而改變，德國社會開始討論這些一進入德國即享有各式權利的德裔人的公平性問題；同期在1988-1992年間，共有110萬尋求庇護的難民申請。於是，德國於九○年代開始展開一連串對於德裔人的配額限制，同時建立審查制度，並且提供大量經濟輔助方案給德裔人所處的波蘭、俄國等國家2。
九○年代 改變的移民法案
移民數量的增加與排外的風潮，成為九○年代德國社會的風暴；社會上開始出現排外的暴力事件，根據聯邦警察單位犯罪統計 (Federal Criminal Police Office, BKA)，在1994年就有7,952件排外攻擊，1997年增加?11,719件 （EFMS, 1994-1997）3。九○年代起，德國移民政策不斷由左右政黨主導，其中爭議的焦點有：如何融合外國人政策、是否放寬對於歸化為德國人的認定、是否承認雙重國籍等；基督教民主聯盟 (CDU) 與基督教社會聯盟 (CSU) 堅持，「德國不是一個移民國家」；但是社會民主黨 (SDP) 與綠黨 (Green Party)以及不同國籍的移民組織，則要求移民法改革，支持雙重國籍以及移民融合政策。
1991年，外籍法 (AuslG)實施，簡化了外國人歸化程序，讓已經在德國居留15年或年為16-23歲並在德國待上八年以上者，可以歸化為德國人4。這個政策在德國移民史上算是最重大的一次鬆綁，讓外國人終於有機會成為德國人。
1998年，一項具爭議的眾議院調查報告出爐，這份名為「變更的人口結構與移民」5的官方調查報告，第一次清楚承認德國是個移民國家，委員會的政客與學者呼籲德國必須要慎重考慮開放外國人歸化的程序；這項報告完成於當年大選前，由於事涉敏感，?了避免影響選舉，選舉後兩天委員會才發布這一項報告（EFMS, 1998）。
1998年九月，社會民主黨 (SDP)與綠黨 (Green)聯盟贏得選舉。隔年，推出了公民法重大變革，又稱「孩童的公民資格」 (Children’s citizenship)。歸化?德國人的年限從15年降為8年；父母均為外國人但出生於德國之小孩，在其16-23歲以前可以有雙重國籍，但是23歲以後必須選擇其中之一的國籍。歸化者被要求要有德語能力。這一項法案，也是另一個重大里程碑，一向強調血統的屬人主義的德國，首次放寬其對公民身分的認定，轉為有條件的屬地主義。
德國的客工政策未依循其政策設計之原意，三十年間德國始終是一個不情願 (Reluctant) 承認自己是個移民國度；然而，國際組織的影響、歐洲整合的腳步、移民組織的倡議活動以及對於社會團結之考量，促使德國必須重新思考它的移民政策。
* 本論文擷取自筆者碩士論文之部分＜Labor Migration to Taiwan: From Temporary Workers to Long-Term Setters?＞, Thesis for Master in Social Philosophy of Human Mobility, 2006 February, Pontificia Universitas Urbaniana, Scalabrini International Migration Institute。關於台灣外籍勞工政策演變之相關論文甚多,本文不重述,相關政策歷史詳見筆者發表於台灣社會研究季刊第48期 <外勞政策的利益結構與翻轉的行政實驗初探——以台北市的外勞行政、文化實踐為例〉,台灣社會研究季刊,No.48, pp.235-286. 本文曾發表於世新大學社會發展研究所第三屆跨界流離國際學術研討會.
** 現職嘉祿國際移民中心台灣分會籌備會執行長,台灣國際勞工協會顧問, Email:[email protected], 聯絡地址: 台北市中山區中山北路三段51號202室
1. 德國、法國、荷蘭、瑞典、比利時以及英國當時都實行客工制度.
2. 這樣的政策包括: 1.自1992年起每年220,000名德國後裔歸化配額上限；2.申請者於母國必需先填寫50頁的申請問卷，並需經審查；3.提供經費合約挹注?裔人眾多的波蘭與俄國之照顧德裔人方案。
3. 請參考網站資料1994-1997歐洲移民研究論壇報告，德國波柏大學。Migration Report of European Forum for Migration Studies(EFMS) on 1994-1997, Academic Institute at the University of Bamberg, http://www.uni-bamberg.de/~ba6ef3/ins_e.htm, accessed on 1 September 2005。
4. AuslG訂定自16到23歲的外國人申請者，符合以下條件可以申請歸化：1.放棄原國籍；2.在德國居留八年以上；3.在德國受國中程度教育以上並至少在德國受過國民教育六年以上；4.沒有犯罪紀錄。AuslG訂定外國人已在德國居留15年者，申請歸化須符合下列條件：1.放棄原國籍；2.無犯罪紀錄；3.沒有接受失業補助活其他社會扶助，有能力可以照顧自己以及家人者。
5. 該報告於1998年由德國眾議院調查委員會出版，名為”Demographic Change and Immigration”。